La Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó la sentencia que declaraba la inconstitucionalidad del art. 1°, in fine, de la ley 26944, de Responsabilidad del Estado, que dispone que las sanciones pecuniarias disuasivas son improcedentes contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
La Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba declaró la inconstitucionalidad de la norma porque entendió que la misma vetaba la aplicación de astreintes.
En cambio, el Máximo Tribunal consideró que tal declaración resulta innecesaria en el presente caso, porque “el texto de la ley 26.944 solo exime al Estado, sus agentes y funcionarios de la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas. Nada dice la norma acerca de las sanciones conminatorias o astreintes que, por su naturaleza y finalidad, se diferencian claramente de las mencionadas por el precepto.”
Así lo dispuso, el 3 de marzo, en los autos “Bernardes, Jorge Alberto c/ ENA – Ministerio de Defensa s/ amparo por mora de la administración”. DESCARGUE EL FALLO COMPLETO
La actora promovió una acción de amparo por mora contra el Estado Nacional (Ministerio de Defensa), a fin de solicitar que se librara una orden de pronto despacho judicial con el objeto de obtener una respuesta al reclamo interpuesto el 30 de junio de 2009 ante el Director General de Personal de la Fuerza Aérea Argentina para que se le abonara el 50% en concepto de viáticos adeudados.
El Juzgado Federal de Río Cuarto hizo lugar al planteo y, consecuentemente, ordenó al Estado Nacional que resolviera la cuestión planteada dentro del plazo de veinte días: Ante el incumplimiento de la demandada, el magistrado cursó una nueva intimación para que, en el plazo de diez días, se expidiera, bajo apercibimiento de aplicar astreintes.
Vencido ese nuevo término sin que se diera respuesta al reclamo del actor, el a quem formuló una última intimación para que, en cinco días, se cumpliera con lo ordenado. A su vez, dispuso que, vencido dicho plazo, se efectivizarían las astreintes, que fueron fijadas en la suma de $ 100 por cada día de demora injustificada.
En atención a que la intimada persistía en su conducta, el 25 de octubre de 2012, el juez ordenó dar traslado a la contraria de la planilla de liquidación de astreintes acompañada por la actora.
Contra esa providencia, el Estado Nacional interpuso un recurso de reposición con apelación en subsidio. El Juzgado Federal de Río Cuarto rechazó la revocatoria y concedió el recurso de apelación. La Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba confirmó la providencia del 25 de octubre de 2012.
Posteriormente, al contestar el traslado de la planilla de liquidación de astreintes actualizada, el Estado Nacional expresó que devenía abstracta la intimación ya que la Ley de Responsabilidad del Estado, en su art. 1° había dejado sin efecto tales medios disuasivos.
El 23 de septiembre de 2014, el juez de grado desestimó esa petición con fundamento en que no correspondía la aplicación retroactiva de la ley 26.944. Frente a ello, el Estado Nacional interpuso un recurso de reposición, que fue rechazado, y un recurso de apelación en subsidio, que fue concedido.
A su turno, la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba confirmó, por mayoría, la aludida providencia y declaró la aplicación al caso de la ley 26.944 y la inconstitucionalidad de su art. 1°, in fine, en cuanto dispone que las sanciones pecuniarias disuasivas son improcedentes contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
Para decidir de esa manera examinó el debate parlamentario de ambas cámaras del Congreso de la Nación que precedió a la sanción de la Ley de Responsabilidad del Estado y advirtió que en él se habían utilizado indistintamente los términos “sanción pecuniaria disuasiva” y “astreintes”, identificándolos. En razón de ello, entendió que la aludida ley había suprimido las astreintes en contra del Estado, sus agentes y funcionarios.
Señaló que tal norma pretendía dejar impune al Estado Nacional y desprotegidos a los ciudadanos, privaba de eficacia los procesos judiciales e impedía al Poder Judicial ejercer su poder de imperium.
Sobre esa base, declaró que el art. 1° de la ley 26.944 resultaba inconstitucional porque el incumplimiento de una sentencia constituía un desconocimiento de la división de poderes que resultaba inadmisible en un Estado de Derecho con el consecuente grave deterioro constitucional de la democracia.
Contra ese pronunciamiento, la demandada dedujo el recurso extraordinario federal que fue concedido.
Llegado el caso al Máximo Tribunal, este destacó que “corresponde en primer término discernir si el art. 1°, in fine, de la Ley de Responsabilidad del Estado 26.944, al establecer que “La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios”, comprende, o no, a las sanciones conminatorias o astreintes impuestas por los jueces en ejercicio de su facultad de imperium para hacer cumplir sus sentencias.
Luego, y solo en caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, corresponderá examinar la adecuación de la norma con el texto constitucional.” (la negrita es nuestra)
Al, respecto, recordó que “es doctrina de esta Corte que la inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen (Fallos: 306:721; 307:518; 319:2249; 326:704), por lo cual las leyes deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos utilizados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los preceptos (Fallos: 200:165; 304:1795; 315:1256; 326:2390; 331:2550). Desde esta comprensión, el Tribunal viene destacando que la primera fuente de interpretación de la ley es su letra, sin que sea admisible una inteligencia que equivalga a prescindir de ella (Fallos: 312:2078; 321:1434; 326:4515), pues la exégesis de la norma debe practicarse sin violencia de su texto o de su espíritu (Fallos: 307:928; 308:1873; 315:1256; 330:2286).” (la negrita es nuestra)
Para la Corte, “el texto de la ley 26.944 solo exime al Estado, sus agentes y funcionarios de la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas. Nada dice la norma acerca de las sanciones conminatorias o astreintes que, por su naturaleza y finalidad, se diferencian claramente de las mencionadas por el precepto. En efecto, mientras que la “sanción pecuniaria disuasiva” tiene por objeto punir graves inconductas y prevenir hechos similares en el futuro, las astreintes constituyen un medio del que los jueces pueden valerse con el objeto de vencer la reticencia de quien deliberadamente incumple un mandato judicial.“ (la negrita es nuestra)
Además, “también el examen del debate parlamentario que precedió a la sanción de la norma demuestra que no fue intención de los legisladores excluir la potestad de los jueces de aplicar sanciones conminatorias al Estado Nacional.” (la negrita es nuestra)
Al respecto, “si bien es cierto que las palabras o conceptos expuestos en el seno del Congreso con motivo de la discusión de la ley son, en general, simples manifestaciones de opinión individual de las personas que las pronuncian (Fallos: 77:319), no puede decirse lo mismo de las explicaciones o aclaraciones hechas por los miembros informantes de los proyectos, pues tales explicaciones o informes constituyen, según la doctrina y la jurisprudencia, una fuente propia de interpretación (Fallos: 33:228; 100:51; 114:298; 141:254; 328:4655; 329:3546 y 332:1704, entre otros) “ (la negrita es nuestra)
En este orden de ideas, “se impone señalar que, en su exposición ante la Cámara de Senadores, en la sesión ordinaria del 2 de julio de 2014, el miembro informante del proyecto, senador González, al referirse a la sanción pecuniaria disuasiva contemplada en el art. 1° destacó que su inclusión “…viene a cristalizar un criterio en virtud del cual el Estado no es responsable contra ciertas multas disuasivas; y cuando acá, en la Comisión de Asuntos Constitucionales, se preguntó por el tema de las astreintes, lo que dijo el asesor del Ministerio de Justicia es que, en realidad, había que dar, por ejemplo, la sanción pecuniaria disuasiva como multa civil que está en el artículo 52 de la Ley de Defensa del Consumidor, 26.361, y que lo que acá se está poniendo no determina que un juez no pueda imponer una astreinte.” (la negrita es nuestra)
En razón de lo expuesto, para la Corte “resulta innecesaria la declaración de inconstitucionalidad ordenada en la instancia anterior y, por ende, cobran plena vigencia los principios expresados en el considerando 6° de este pronunciamiento. Esta decisión no supone emitir juicio de validez constitucional sobre el art. 1°, último párrafo, de la Ley de Responsabilidad del Estado, en cuanto veda a los tribunales la facultad de aplicar al Estado y a sus órganos las sanciones pecuniarias disuasivas y/o daños punitivos que ya se han analizado.” (la negrita es nuestra)
Por lo anterior, “y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada con el alcance indicado.”
Dr. Jorge Oscar Rossi
Doctor en Ciencias Jurídicas (Universidad de Morón), Abogado (U.B.A.) Profesor Titular de las materias “Teoría General de las Obligaciones”, y “Régimen Jurídico de los Consumidores y Usuarios”. Adjunto Regular de Contratos Civiles y Comerciales en la Universidad Abierta Interamericana.
